Ubóstwo energetyczne: stary problem, konieczne systemowe rozwiązania

Nasze drogie ciepło

Ceny ciepła drastycznie rosną. Właściciele kotłów węglowych z niepokojem monitorują ceny ekogroszku, grzanie gazem również staje się coraz droższe. Podwyżki w ciepłownictwie będą pojawiać się systematycznie, w zależności od wniosków taryfowych składanych przez dostawców ciepła. Niewiele lepiej jest w przypadku cen energii elektrycznej. Powody tego stanu rzeczy są różnorodne: zwiększone zapotrzebowanie gospodarek na paliwa po zeszłorocznych spadkach, polityczne rozgrywki Rosji wokół gazu, rosnące ceny uprawnień do emisji CO2 (odzwierciedlające ambicje klimatyczne UE). Do droższej energii elektrycznej i ciepła dochodzą rekordowe ceny paliw samochodowych.

Wysokie ceny ciepła i energii to bardzo trudny temat z wielu powodów. Przede wszystkim dlatego, że zagraża zaspokajaniu podstawowych potrzeb kilku milionów obywateli (i wyborców). W krótkim okresie nie ma czym zastąpić powszechnie używanych źródeł ciepła. Dodatkowo, drogie ciepło i energia podbiją wysoką inflację (bezpośrednio i pośrednio, w cenach towarów i usług), co tylko pogłębia poczucie zubożenia. Choćby z tych powodów temat jest bardzo wrażliwy politycznie, a determinacja rządzących do złagodzenia problemu – duża[1].

Kupowanie kilku miesięcy spokoju

Rząd przyjął właśnie projekt tarczy antyinflacyjnej, której ważną częścią są narzędzia łagodzące skutki wzrostu cen energii i ciepła. Wśród nich:

– dla wszystkich konsumentów:

• obniżka VAT na ciepło systemowe, sieciowe z 23% do 8% w I-III 2022 r.;
• obniżka VAT na gaz ziemny z 23% do 8% w I-III 2022 r.;
• obniżka VAT na energię elektryczną z 23% do 5% w I-III 2022 r.;
• zniesienie akcyzy na energię elektryczną (5 PLN/MWh) w I-III 2022 r.;
• zniesienie podatku od sprzedaży detalicznej paliw transportowych w I-V 2022 r. (wysokość podatku zależy od wielkości obrotów sprzedającego – między 0 a 1.4% przychodów);
• obniżka akcyzy na paliwa transportowego do obowiązującego w UE minimum (359 EUR/1000 l w przypadku benzyny, 330 EUR/1000 l w przypadku oleju napędowego, 125 EUR/t LPG) – od 20 XII 2021 do 20 V 2022 r.;
• zniesienie opłaty emisyjnej w paliwach (0.08 PLN/l) – od 20 XII 2021 do 20 V 2022 r.

– dodatkowo, dla grup szczególnie narażonych na ubóstwo energetyczne:

• dodatek osłonowy dla 6,8 mln (niemal połowy) gospodarstw domowych, którego wysokość będzie zależeć od dochodów oraz wielkości gospodarstwa domowego (400-1150 PLN), wypłacony w dwóch ratach.

Łączne koszty tarczy mają przekroczyć 10 mld PLN. Minister finansów wskazuje, że to niewiele więcej niż przyrost przychodów podatkowych z tytułu inflacji w 2021 r. Mimo to, program ma być finansowany z deficytu (innymi słowy: nie znajduje pokrycia w tegorocznych przychodach do budżetu państwa). W praktyce jest jeszcze jedna z możliwość – sfinansowanie tarczy z przychodów z EU-ETS, czyli sprzedaży uprawnień do emisji CO2 (konsumując ok. 40% tegorocznych przychodów). Byłoby to zgodne z toolboxem Komisji Europejskiej, czyli zestawem dopuszczalnych instrumentów wsparcia konsumentów w związku ze wzrostem cen ciepła i energii elektrycznej zaproponowanym niedawno[2].

Warto przypomnieć, że akcyza była już w przeszłości obniżana (stąd przestrzeń do dalszej obniżki jest bardzo ograniczona), natomiast podatek od sprzedaży detalicznej jest pobierany dopiero od 2021 r., dlatego jego obniżenie jest w ogóle możliwe. Zakładane jest rozłożenie podwyżek taryf gazu ziemnego w czasie. Polska nie zdecydowała się na wykorzystanie innych narzędzi z toolboxa, np. rozwijania produkcji energii dla własne potrzeby przez prosumentów i społeczności energetyczne[3], ani też opodatkowania producentów energii od nadzwyczajnych zysków (co wprowadziła Hiszpania), aby powiększyć pulę wsparcia.Brak refleksji nad głębokimi przyczynami ubóstwa energetycznego

Tarcza antyinflacyjna skupia się na niwelowaniu politycznych skutków wysokiej inflacji – nie zaś na rozwiązaniu głębokich przyczyn wysokich cen energii czy ciepła, skutkujących inflacją oraz ubóstwem energetycznym obywateli. Biorąc pod uwagę zbyt wolne tempo transformacji energetycznej w Polsce, w 2022 r. ceny energii i ciepła wzrosną wobec 2021 r. Dlatego należy podejść do kwestii ubóstwa energetycznego w sposób systemowy. Kluczowe dla rozwiązania tego problemu są następujące pytania:

1. Kogo należy uważać za ubogiego energetycznie?
2. Jak przeciwdziałać ubóstwu energetycznemu w sposób racjonalny ekonomicznie i środowiskowo?
3. Ile jesteśmy gotowi na ten cel wydawać z publicznego budżetu?
4. Z jakiego źródła sfinansujemy takie działania?

Tarcza antyinflacyjna może przejściowo łagodzić problem wysokich rachunków, ale umożliwia rządzącym odroczenie odpowiedzi na te cztery ważne pytania. W ciagu ostatnich trzech lat wydaliśmy niemal 5 mld złotych na rekompensaty, a mimo to skala ubóstwa energetycznego wzrosła. Dołożenie w tym roku dwukrotności tej kwoty również nie zabezpieczy nas przed przyszłymi wzrostami cen, jeśli poprzestaniemy wyłącznie na rekompensowaniu. Ponadto, obniżka podatków i transfery pieniężne są najłatwiejszym sposobem masowego wsparcia obywateli, ale mają szereg słabości:

• są krótkowzroczne – każdego roku podatnik finansuje rekompensaty;
• nie oferują zachęt inwestycyjnych i nie mobilizują do istotnego ograniczania emisji;
• zmniejszają przychody budżetowe, ograniczając możliwości wsparcia w bardziej długofalowy sposób;
• dopłata z budżetu państwa umożliwia płacenie rachunków za energię i ciepło przez konsumentów w pełnej kwocie, a zatem pozwala powiększać zyski producentów (głównie spółek publicznych);
• co w ostatnim czasie szczególnie znamienne – dopłata pozostawia więcej pieniędzy do dyspozycji gospodarstw domowych, co podbija inflację – przejściowa obniżka danin opóźnia i wydłuża proces spadku inflacji; nie jest to zresztą jedyna inflacjogenna interwencja na początek 2022 r. (por. Polski Ład).

Nie oznacza to, że dopłacać nie należy. Należy dopłaty jednak wykorzystywać przejściowo i jako uzupełnienie dla działań długofalowych (o czym mowa dalej).

Trwałe rozwiązanie problemu

Trwałe rozwiązanie problemu to takie, które:

• redukuje popyt na energię (najtańsza energia to ta niewykorzystana);
• zastępuje technologie wysokoemisyjne nisko-lub zeroemisyjnymi (ich koszt operacyjny jest bliski zeru, nie płacimy kosztu CO2).

Zazwyczaj wymaga to jednak przeprowadzenia kosztownych inwestycji. Te jednak w obecnych warunkach szybko się zwrócą – co więcej, im większe wzrosty cen odnotujemy, tym horyzont zwrotu krótszy. Masowe inwestycje nie nastąpią z dnia na dzień, dlatego dopłaty powinny być dopuszczane, o ile horyzont dopłacania będzie krótki, mechanizm zawierał będzie bodźce do samoograniczania, a wsparcie trafi do precyzyjnie zdefiniowanych grup ubogich energetycznie, w ramach możliwości, jakimi dysponuje budżet państwa. Obok dużych inwestycji (w szczególności, głębokiej termomodernizacji domów), można uzyskać także szybkie korzyści, realizując zadania o podobnym celu, ale mniejszej skali.

Dlatego propozycja Forum Energii wiąże ze sobą komponent inwestycyjny z operacyjnym. Proponujemy, by rozszerzyć istniejące programy dotyczące ciepła (Czyste powietrze) lub energii elektrycznej (Mój prąd) o specjalne konkursy grantowe przeznaczone dla szczególnie potrzebujących. Ich zasady powinny być następujące:

1. Granty trafiają do gospodarstw domowych najbardziej zagrożonych ubóstwem energetycznym (preferowana definicja obejmująca jednocześnie dochody i wydatki: low income-high cost), w kolejności od najuboższych do wyczerpania zakładanej puli.
2. Granty służą inwestycjom w racjonalną ekonomicznie wymianę źródeł energii (na OZE, o ile nie musi być to poprzedzone innymi inwestycjami)[4] oraz urządzeń podstawowej potrzeby istotnie ograniczających zużycie energii (lodówki, pralki, żarówki itd.) i prostych napraw (np. uszczelnienie okien) w gospodarstwie domowym.
3. Grant zawiera premię w postaci zwrotu części kwoty rachunków za energię elektryczną lub ciepło w okresie od złożenia wniosku do jego pozytywnego rozpatrzenia. Co istotne, im szybsza decyzja, tym wyższy odsetek do zwrotu (np. 80% w I kwartale naboru, 60% w II kwartale itd.) – tak, aby motywować do szybkiej oszczędności.
4. Minimalny własny wkład wnioskodawcy może być sfinansowany ze świadczeń opieki społecznej (także w ratach).
5. Aby wdrożyć program szybko (przed kolejnym sezonem rekompensat), konkurs zawiera predefiniowane typy projektów.
6. Z uwagi na grupę docelową, oferowane jest szerokie wsparcie organizacyjne (proces wnioskowania) i techniczne, aby dostosować pomoc do potrzeb i zagwarantować trwałość projektu. Wsparcie musi być dostępne na poziomie lokalnym (via MOPS i GOPS), przy czym wymagać to będzie doszkolenia i doinwestowania tych instytucji.
7. Przy wyborze predefiniowanych inwestycji, należy wybrać takie, które można zrealizować szybko (zminimalizować ryzyko ograniczenia podażowego). Jednocześnie, należy rozważyć, czy program może przyczynić się do realizacji innych istotnych celów publicznych (np. zwiększyć udział krajowej produkcji prośrodowiskowych dóbr lub wygładzić spadki popytu na fotowoltaikę wywołane ostatnią zmianą prawa).

W nielicznych przypadkach, kiedy inwestycje byłyby nieuzasadnione ekonomicznie lub trudne do przeprowadzenia (np. jednoosobowe gospodarstwa osób starszych), należy rozważyć trwalsze zastosowanie działań osłonowych.

Wśród źródeł finansowania, warto sięgnąć po fundusze finansowane z EU-ETS, z których wykorzystanie na cele klimatyczne Polska będzie musiała się rozliczyć.

Podsumowanie

Proponowana przez rząd tarcza antyinflacyjna posłuży jedynie bardzo krótkotrwałemu wsparciu wrażliwych gospodarstw domowych. Co więcej, będzie jej towarzyszyć wiele niekorzystnych efektów ubocznych. Mądra pomoc polega na uodpornieniu najuboższych energetycznie gospodarstw domowych na dalsze wzrosty cen poprzez ograniczenie zużycia przez nie energii i ciepła oraz większe wykorzystanie tańszej energii odnawialnej. Wymaga to co do zasady dużych wieloletnich inwestycji, ale wiele korzyści można osiągnąć mniejszymi jednostkowo działaniami. Forum Energii proponuje takie uzupełniające rozwiązanie polegające na wymianie źródeł energii oraz urządzeń podstawowej potrzeby istotnie ograniczających zużycie energii przy zastosowaniu małych grantów z wbudowanymi mechanizmami mobilizującymi do szybkiej zmiany.