Proces transformacji energetycznej w Polsce jest często analizowany w sposób fragmentaryczny. Debata publiczna koncentruje się na pojedynczych programach dotacyjnych, ustawach lub usprawnieniach, co wynika z trudności oraz braku politycznego poparcia dla wdrażania systemowych i trwałych zmian w niedostosowanym do dynamicznego zarządzania systemie administracyjnym.
Przykładem tego podejścia jest niedawna dyskusja i konsultacje publiczne nad reformą programu Czyste Powietrze. Choć szczegółowe kwestie dotyczące programu są ważne, w pierwszym kroku potrzebna jest dyskusja na temat ogólnej sytuacji energetycznej w kraju i wyznaczenie jasnych celów strategicznych. Dzięki takim całościowym działaniom możliwa będzie efektywna reforma systemu wsparcia dla gospodarstw domowych w Polsce. Usprawnienie jednego programu, nawet jeśli jest to największa tego typu inicjatywa w Europie, nie rozwiąże wszystkich istniejących barier. Kluczowe jest bowiem nie tylko zreformowanie samego programu, ale także poprawa warunków, w jakich jest on realizowany. Potrzeba ekosystemu wsparcia gospodarstw domowych, który wesprze wdrażanie programów finansowania.
W niniejszej opinii Forum Energii analizuje konieczność reformy programu Czyste Powietrze w kontekście długo oczekiwanych zmian w systemie planowania i efektywnego wydatkowania środków publicznych oraz wprowadzania trwałych zmian dzięki programom dotacyjnym.
Program Czyste Powietrze
Program Czyste Powietrze, uruchomiony w 2018 r. przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), miał na celu poprawę jakości powietrza w Polsce poprzez finansowe wsparcie wymiany przestarzałych, węglowych źródeł ciepła w budynkach jednorodzinnych. Odcinał się od celów klimatycznych, choć w 2021 r. przyjęto założenie osiągnięcia neutralności klimatycznej. Pomijał też ważny aspekt megatrendów dotyczących ograniczania importu paliw, wojny w Ukrainie i sytuacji na rynku paliw – gazu, węgla i ropy. Po sześciu latach funkcjonowania i po wielu reformach program stał się największą w Polsce inicjatywą na rzecz modernizacji systemów ogrzewania w gospodarstwach domowych oraz poprawy efektywności energetycznej budynków. To plus. Jednak kolejne reformy programu, rozszerzające jego zakres o nowe cele związane z termomodernizacją, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, ponieważ nie towarzyszyły im zmiany umożliwiające skuteczne zarządzanie tak dużym mechanizmem finansowym.
Rozbudowa programu bez odpowiedniej struktury wdrożeniowej doprowadziła do problemów z weryfikacją inwestycji oraz wzrostu liczby nierozpatrzonych wniosków. Jak wynika z komunikatów NFOŚiGW, skala nadużyć pokazuje, że obecny model zarządzania nie jest w stanie sprostać rosnącym wymaganiom. W związku z tym kluczowe staje się nie tylko usprawnienie zasad finansowania, ale także dostosowanie struktur instytucjonalnych do realizacji długofalowych celów państwa związanych z sytuacją geopolityczna oraz kryzysem klimatycznym, który wywiera presję i wymusza pilną rewizję dotychczasowych działań.
Analizy przeprowadzone przez Forum Energii wskazują, że reforma programu Czyste Powietrze wymaga zmian systemowych, aby skuteczniej wspierać transformację energetyczną i zapewnić trwałe efekty.
Wyzwania na drodze do efektywnego wsparcia gospodarstw domowych
Mając na uwadze dostępne środki publiczne należy dokonać całościowej reformy programów wsparcia. Tak, aby rozwiązywać kluczowe wyzwania stojące przed gospodarstwami domowymi skutecznie i trwale.
- Niska jakość termomodernizacji i niedostosowanie do potrzeb użytkowników – w Polsce wiele projektów termomodernizacyjnych skupia się na podstawowych działaniach, takich jak wymiana okien czy ocieplenie ścian, bez kompleksowego podejścia uwzględniającego specyfikę budynku i potrzeby jego mieszkańców. Brak indywidualnego podejścia do problemu termomodernizacji prowadzi do niewystarczających efektów energetycznych i ekonomicznych.
Wykres 1. Sposoby ogrzewania budynków jednorodzinnych we Włocławku, Rybniku i Piastowie.
Źródło: Opracowanie własne Forum Energii[1].
Forum Energii przeprowadziło szczegółową analizę budynków w pięciu wybranych miastach w Polsce, w tym w Rybniku, Włocławku i Piastowie, oceniając ich charakterystykę energetyczną oraz źródła ogrzewania. Wyniki wskazują, że pomimo częściowych prac termomodernizacyjnych oraz wymiany źródeł ciepła, jakość tych działań była często niewystarczająca do osiągnięcia wysokiej efektywności energetycznej. W każdym z analizowanych miast konieczne jest intensyfikowanie głębokich termomodernizacji oraz dalsza wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła na niskoemisyjne rozwiązania oparte na odnawialnych źródłach energii (OZE). Miasta potrzebują systemowego wsparcia, aby móc zmierzyć się z wyzwaniami związanymi z modernizacją budynków.
- Brak wiarygodnych danych – efektywne planowanie i monitorowanie działań w zakresie efektywności energetycznej wymaga dostępu do rzetelnych i aktualnych danych. W Polsce brakuje spójnych systemów gromadzenia i analizy informacji dotyczących zużycia energii oraz stanu technicznego budynków, co utrudnia ocenę skuteczności podejmowanych działań i planowanie przyszłych inwestycji.
- Wsparcie publiczne nie generuje kompleksowych inwestycji gwarantujących efekt – obecne krajowe programy wsparcia często koncentrują się na pojedynczych aspektach termomodernizacji, takich jak wymiana źródła ciepła, pomijając potrzebę całościowego podejścia do modernizacji budynków. Takie fragmentaryczne wsparcie nie motywuje inwestorów do przeprowadzania głębokich remontów, które mogłyby przynieść nie tylko efekt środowiskowy, ale także znaczące oszczędności energetyczne i poprawę komfortu użytkowników.
Wykres 2. Wnioski złożone w latach 2021-2024 w programie Czyste Powietrze z podziałem na poziomy dofinansowania.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NFOŚiGW
Wykres pokazuje wyraźny wzrost liczby składanych wniosków o dofinansowanie w ramach programu Czyste Powietrze, szczególnie od połowy 2022 roku, co sugeruje zwiększone zainteresowanie społeczne i usprawnienie procesu aplikacyjnego. Jednak same liczby wniosków nie przekładają się automatycznie na rzeczywisty efekt środowiskowy, ponieważ nie zbierano danych które pozwoliłyby ocenić, ile z tych projektów faktycznie zakończyło się wymianą źródeł ciepła i poprawą efektywności energetycznej budynków. Kluczowe dla oceny skuteczności programu będzie więc monitorowanie faktycznych zmian emisji oraz jakości powietrza, a także kontrola jakości przeprowadzonych modernizacji.
- Braki kompetencyjne – sektor budowlany w Polsce boryka się z niedoborem wykwalifikowanych specjalistów w dziedzinie efektywności energetycznej i nowoczesnych technologii. Brak odpowiednich szkoleń i programów edukacyjnych prowadzi do sytuacji, w której dostępni fachowcy nie posiadają aktualnej wiedzy i umiejętności, co negatywnie wpływa na jakość realizowanych inwestycji termomodernizacyjnych.
Główne wyzwania w realizacji programu Czyste Powietrze wynikają z dwóch kluczowych problemów: niewystraczającej liczby głębokich termomodernizacji oraz niedostatecznych zasobów administracyjnych i eksperckich. Fragmentaryczne działania, takie jak wymiana źródeł ciepła bez pełnej modernizacji budynków, ograniczają rzeczywistą poprawę efektywności energetycznej i redukcję emisji. Brak spójnych danych oraz niedobór wykwalifikowanych specjalistów utrudniają skuteczne planowanie i kontrolę jakości inwestycji. Jeśli te kwestie nie zostaną rozwiązane, skala programu może nie przełożyć się na realne efekty środowiskowe, a inwestycje finansowane ze środków publicznych nie przyniosą oczekiwanych korzyści w walce ze smogiem i poprawie efektywności energetycznej budynków.
Trwające prace nad Krajowym Planem na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), który powinien określić cele oraz działania Polski w zakresie transformacji energetycznej i ochrony klimatu na lata 2021-2030. Jego głównym celem jest zwiększenie efektywności energetycznej, rozwój odnawialnych źródeł energii (OZE), poprawa bezpieczeństwa energetycznego oraz redukcja emisji gazów cieplarnianych. KPEiK stanowi także podstawę dla polityki państwa w zakresie inwestycji w niskoemisyjną gospodarkę oraz dostosowania systemu energetycznego do unijnych wymogów klimatycznych. Dokument ten powinien stanowić kluczowy punkt odniesienia dla planowania wydatkowania środków publicznych m.in. w krajowych programach dotacyjnych takich jak Czyste Powietrze.
Cele zawarte w KPEiK[2]:
- zwiększanie tempa termomodernizacji,
- modernizację budynków o wysokim zużyciu energii z priorytetem eliminacji węgla,
- ograniczanie ubóstwa energetycznego,
- wycofywanie węgla z gospodarstw domowych.
Cele te powinny być drogowskazem dla ukształtowania nowej odsłony programu Czyste Powietrze. Tak, aby oferować efektywne wsparcie gospodarstwom domowym, ale jednocześnie realizować w sposób spójny politykę państwa w zakresie transformacji energetycznej i poprawy jakości powietrza.
Reforma programu Czyste Powietrze
Krok 1. Określenie celów strategicznych
Program powinien koncentrować się na dwóch kluczowych priorytetach: termomodernizacji budynków jednorodzinnych oraz zapewnienia wsparcia inwestycyjnego w indywidualne OZE. Nowe cele programu muszą być spójne z zapisami tworzonego obecnie KPEiK. Bez klarownej wizji nie będzie możliwe skuteczne zaplanowanie ani wdrażanie działań. Plan dla kraju powinien wyznaczyć odpowiednie tempo zmian oraz cele strategiczne dla kluczowych sektorów, takich jak termomodernizacja budynków, wymiana indywidualnych źródeł ciepła i odchodzenie od paliw kopalnych oraz mierzalne i konkretne działania, które do tego stanu doprowadzą. Ambitny scenariusz działań (WAM) należy przełożyć na konkretne wskaźniki, które będą mierzalne i osiągalne. Programy dotacyjne, w tym Czyste Powietrze, muszą stać się głównymi narzędziami realizacji tych celów. W szczególności, istotne jest, aby program nie tylko wspierał wymianę pieców czy poprawę efektywności energetycznej budynków, ale także realizował na czas konkretną liczbę działań i inwestycji.
Wprowadzenie wymiernych celów oraz mechanizmów oceny postępów pozwoli na monitorowanie skuteczności działań, umożliwiając korektę kursu w przypadku opóźnień czy niedostatecznych efektów. Do tego musi zostać przystosowane finansowanie.
Krok 2. Zapewnienie stabilnego finansowania
Dotychczasowe problemy z płynnością finansowania programu pokazały, że konieczne jest zagwarantowanie stałego dopływu środków, zarówno z budżetu państwa, jak i funduszy unijnych, aby uniknąć opóźnień w realizacji programu. Budżet programu powinien zostać zaktualizowany do obecnych warunków i możliwości finansowych państwa, a następnie formuła programu powinna być do nich dostosowana. Przy otwarciu programu Czyste Powietrze poprzedni rząd obiecał aż 103 mld zł (z czego 83 mld zł ma być przeznaczone na dotacje, a reszta to środki zwrotne w ramach ścieżki bankowej) na jego realizację. Zapowiedź ta okazała się jednak bez pokrycia, co negatywnie odbiło się na programie. Od początku realizacji programu, NFOŚiGW borykał się z zapewnieniem odpowiedniej wysokości środków na płynne funkcjonowanie programu. O skali potrzeb finansowanych świadczy to, że w ciągu 6 lat realizacji programu beneficjenci zawnioskowali o ponad 38[3] mld zł dofinansowania w złożonych wnioskach, z czego na 76% wskazanej kwoty zostały podpisane umowy. Wypłacono natomiast niecałych 15 mld dotacji beneficjentom. Oznacza to, że dla prawidłowego funkcjonowania programu należy zabezpieczyć co najmniej 530 mln zł miesięcznie. Dla porównania na program Mój Prąd 6.0. przeznaczono rocznie 1,25 mld zł[4]. Dysproporcja w budżetach obu programów, świadczy o nieporównywalnej skali wydatków, jaka wiąże się z programem Czyste Powietrze. Dlatego jego reforma będzie miała znaczenie nie tylko dla gospodarstw domowych, ale także dla budżetu państwa. Skala programu powinna wymusić wyłącznie racjonalne inwestycje uzyskujące adekwatne do wysokości dofinansowania oferowanego w programie korzyści środowiskowe. Inaczej dojdzie do wydatkowania ogromnych środków, bez korzyści dla ogółu społeczeństwa.
Dziś należy w sposób racjonalny ocenić możliwe wpływy na rzecz realizacji tego programu i jego reformę dostosować do realnych możliwości. Pozwoli to na uniknięcie błędów z przeszłości.
Krok 3. Centralne zarządzanie i koordynacja
Rozproszenie ról pomiędzy NFOŚiGW, a Wojewódzkimi Funduszami Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚ) sprawia, że zarządzanie programem Czyste Powietrze staje się nieefektywne i chaotyczne. Każdy z WFOŚ może stosować własne procedury oceny wniosków, co prowadzi do niejednolitych standardów obsługi beneficjentów i wydłużenia czasu realizacji programu. Brak centralnej koordynacji skutkuje także różnicami w interpretacji przepisów, co może powodować niepewność wśród wnioskodawców i opóźnienia w przyznawaniu dotacji. Scentralizowanie zarządzania w NFOŚiGW oraz ujednolicenie procedur w ramach jednego systemu pozwoliłoby na większą przejrzystość i sprawność działania, eliminując zbędne bariery administracyjne.
Kluczowe znaczenie dla efektywności programu ma wdrożenie jednolitego, cyfrowego systemu obsługi wniosków, który zapewniłby spójność procedur we wszystkich województwach. Obecnie beneficjenci napotykają na biurokratyczne trudności wynikające z odmiennych wymagań formalnych. Centralizacja zarządzania w NFOŚiGW pozwoliłaby nie tylko na ujednolicenie procesów, ale także na lepszą kontrolę i monitoring postępów realizacji programu w skali kraju. Ponadto usprawniona współpraca z samorządami i lokalnymi organizacjami mogłaby zwiększyć skuteczność działań informacyjnych i ułatwić mieszkańcom dostęp do wsparcia finansowego, co przełożyłoby się na szybszą poprawę jakości powietrza w Polsce.
Krok 4. Decentralizacja doradztwa energetycznego w ramach programu
Sukces programu Czyste Powietrze i efekt środowiskowy zależeć będą od jakości wsparcia doradczego na poziomie samorządów. Program osiągnął bowiem największy sukces tam, gdzie miasta były zaangażowane w jego realizację, tworząc dobrze działające lokalne punkty wspierające mieszkańców.
Program Czyste Powietrze wiąże się z koniecznością składania skomplikowanych wniosków, które wymagają znajomości przepisów, procedur oraz dostępnych technologii. Mieszkańcy gmin, szczególnie osoby starsze czy mniej zaznajomione z tematyką efektywności energetycznej, często napotykają trudności w samodzielnym ich wypełnianiu. Jeśli program ma osiągać lepsze efekty środowiskowe, wsparcie techniczne w postaci lokalnych doradców i doradczyń jest niezbędne. Fachowa pomoc w doborze odpowiednich rozwiązań technologicznych zapewni, że mieszkańcy będą inwestować w rozwiązania o najlepszym stosunku jakości do ceny, co przyczyni się do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń w skali lokalnej i krajowej.
Program Czyste Powietrze przyznaje obecnie gminom 35 tys. zł rocznie na prowadzenie lokalnych punktów wsparcia, co stanowi jedynie niewielki procent kosztów sprawnie działającego punktu. Dlatego zamiast obecnego systemu dopłat dla gmin w wysokości od 50 do 150 zł za pomoc w wypełnieniu poszczególnych wniosków, należy zwiększyć poziom finansowania, aby umożliwić zatrudnienie przynajmniej jednej osoby na stanowisku doradcy programu w każdej gminie. Obecnie aż 82% gmin w Polsce uczestniczy w programie, co stwarza szansę na budowę silnego, lokalnego zaplecza kadrowego zdolnego do wspierania głębokich modernizacji energetycznych. Wzmocnienie lokalnych zespołów nie tylko podniesie jakość inwestycji, ale także przyczyni się do rozwoju kompetencji w sektorze budownictwa energooszczędnego, zwiększając tym samym potencjał gmin do realizacji przyszłych projektów związanych z transformacją energetyczną.
W ramach reformy programu planowane jest wdrożenie nowej formuły wsparcia dla beneficjentów będą to operatorzy – jednostki wspierające mieszkańców nie tylko w wypełnieniu dokumentów do programu, ale także w całościowym zaplanowaniu inwestycji. Rozwiązanie to zostało dotychczas pilotażowo wdrożone w trzech województwach – małopolskim, warmińsko-mazurskim i świętokrzyskim. W tych lokalizacjach rolę operatorów pełniły gminy lub firmy. Skalowanie projektu pilotażowego operatorów, które zaplanowane jest na 2025 r. stwarza szansę na wsparcie mieszkańców kwalifikujących się do najwyższego progu dofinansowania. Jest to szansa, aby w jeszcze większym zakresie zadbać o wsparcie doradcze oferowane lokalnie beneficjentom programu i zadbanie w sposób szczególny o gospodarstwa domowe kwalifikujące się do najwyższego poziomu wsparcia.
Krok 5. Obowiązkowa termomodernizacja budynków nieefektywnych energetycznie
Konieczne jest wprowadzenie wymogu całościowych termomodernizacji dla najbardziej energochłonnych budynków, co pozwoli na maksymalizację efektów środowiskowych oraz zmniejszenie kosztów ich eksploatacji dla mieszkańców. W programie Czyste Powietrze konieczne jest wprowadzenie wymogu osiągnięcia minimalnej efektywności energetycznej budynku, aby uzyskać dofinansowanie na wymianę źródła ciepła. Priorytetem powinno być ograniczenie zużycia energii i równoległy dobór urządzeń grzewczych, co pozwoli uniknąć ich przeskalowania, zapewnić ich właściwe funkcjonowanie i poprawić efekt ekologiczny. Taki wymóg to pierwszy krok, aby zagwarantować, że środki publiczne będą wykorzystywane efektywnie, a modernizacje budynków przyniosą realne korzyści – zarówno ekonomiczne, jak i środowiskowe.
Krok 6. Cyfryzacja
Ważna jest nie tylko digitalizacja złożonych wniosków, lecz także stworzenie interaktywnej platformy analitycznej. Wiedza zgromadzona w programie powinna być możliwa do scalenia z istniejącą Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków (CEEB).
Pilnego działania wymaga także wypracowanie metodyki identyfikacji gospodarstw domowych zagrożonych ubóstwem energetycznym. Umożliwiłoby to efektywniejsze kierowanie środków do gospodarstw domowych najbardziej narażonych na wysokie koszty energii.
Krok 7. Regularna kontrola i przeciwdziałanie nadużyciom
W programie Czyste Powietrze coraz częściej wykrywane są nieprawidłowości zarówno po stronie wykonawców, jak i beneficjentów. Wysokie kwoty dotacji, jakie oferuje program, stwarzają dodatkowe ryzyko nadużyć i oszustw. Dlatego niezbędne jest wzmocnienie ochrony odbiorców zgodnie z rekomendacjami z publikacji Społeczny Kontrakt dla Gospodarstw Domowych – pilnie potrzebny[5] wyznaczenie dedykowanej instytucji, która wspierałaby kontrolę jakości realizowanych inwestycji i nadzorowała prawidłowe wydatkowanie środków. Instytucja ta powinna przyjmować zgłoszenia dotyczące nadużyć od beneficjentów, firm wykonawczych, gmin oraz samego NFOŚiGW. Zdefiniowanie takiego podmiotu odpowiedzialnego za nadzór jest kluczowe, aby zapobiegać nieuczciwym praktykom oraz zapewnić, że środki publiczne są wykorzystywane efektywnie.
Potrzebujemy skutecznego i efektywnego programu, który odpowie na wyzwania z jakimi w wymiarze energetycznym mierzą się obecnie gospodarstwa domowe. Dobrze zaplanowana reforma programu Czyste Powietrze, z odpowiednim wsparciem doradczym i analitycznym, może stanowić do tego fundament. Powinniśmy skoncentrować się na głębokiej modernizacji budynków jednorodzinnych, która obniży zużycie energii, zredukuje emisję, a przede wszystkim przyniesie wymierne oszczędności. Tylko dzięki rzetelnym analizom robionym przez administrację krajową i systematycznemu wsparciu w decyzjach inwestycyjnych, możliwe będzie osiągnięcie realnych oszczędności w dłuższej perspektywie, co wzmocni sytuację finansową gospodarstw domowych. Reforma programu Czyste Powietrze to jedno z wielu działań w celu zadbania o gospodarstwa domowe w procesie transformacji energetycznej o pozostałych piszemy w analizie – Plan Społeczno-Klimatyczny – jak wspierać obywateli i obywatelki w transformacji?
Przypisy:
[1] Szczegółowe dane zawarte są w raportach „Plan transformacji energetycznej Piastowa do 2040 r.”, „Plan transformacji energetycznej Włocławka do 2040 r.”, „Plan transformacji energetycznej Rybnika do 2040 r.” dostępnych na stronie – https://www.forum-energii.eu/publikacje. [2] Zgodnie z wersją tego dokumentu z ostatnich konsultacji społecznych – https://www.gov.pl/web/klimat/rozpoczynamy-konsultacje-publiczne-krajowego-planu-w-dziedzinie-energii-i-klimatu-do-2030-r. [3] https://czystepowietrze.gov.pl/efekty-programu/czyste-powietrze-w-liczbach, ostatnia aktualizacja: 13 Lutego 2025. [4] https://www.gov.pl/web/nfosigw/125-mld-zl-w-budzecie-programu-moj-prad-61. [5] Społeczny kontrakt energetyczny dla gospodarstw domowych – pilnie potrzebny – Forum EnergiiAutorzy opracowania:
Autorka: Anita Cieślicka, Współpraca: Joanna Pandera
Źródło: Forum Energii
