Przyjęty w lipcu 2018 r. pakiet odpadowy wprowadził wiele nowych rozwiązań do regulacji odpadowych. Intencją autorów ustawy było ograniczenie nadużyć dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi. Niestety, nowe przepisy wprowadziły restrykcje w działalności wszystkich podmiotów, które – choćby w ramach ubocznej formy swojej działalności – gospodarują odpadami.
Zmiany do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach wprowadzone zostały na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Dotyczą one w pierwszej kolejności nowych zasad magazynowania odpadów. W dotychczasowym stanie prawnym odpady mogły być magazynowane maksymalnie przez 3 lata. Magazynowanie odpadów musiało być przy tym uzasadnione procesami technologicznymi lub organizacyjnymi.
Pakiet odpadowy skrócił termin magazynowania odpadów maksymalnie do 1 roku. Co więcej, na gruncie dawnych przepisów regulacje dotyczące magazynowania odpadów nie dotyczyły odpadów przeznaczonych do składowania. W obecnym brzmieniu ustawy również te rodzaje odpadów zostały objęte ograniczeniami dotyczącymi magazynowania, w tym maksymalnym rocznym terminem magazynowania. Jedynie w przypadku będącej odpadami niezanieczyszczonej gleby lub ziemi, wydobytej w trakcie robót budowlanych, która przeznaczona jest do budowy obiektów liniowych, może ona być magazynowana przez dłuższy – trzyletni – termin. Warto zaznaczyć, że okres magazynowania odpadów liczony jest łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów.
Pakiet odpadowy wprowadził restrykcje nie tylko w zakresie czasu magazynowania odpadów, ale również w zakresie ich masy. W świetle aktualnych rozwiązań, w ramach zbierania odpadów maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które w tym samym czasie mogą być magazynowane, nie może przekroczyć połowy maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku.
Maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w ciągu roku określana jest w decyzji odpadowej i to ona stanowić będzie podstawę do ustalenia, jaka faktycznie masa odpadów może być magazynowana w tym samym czasie.
Miejsca magazynowania oraz składowania odpadów muszą zostać objęte wizyjnym systemem kontroli. Dotyczy to tych posiadaczy odpadów, którzy mają obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, albo pozwolenia zintegrowanego, które uwzględnia zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzących magazynowanie lub składowanie odpadów. Zapis obrazu należy przechowywać przez miesiąc od daty dokonania zapisu oraz udostępniać na żądanie organów państwowych.
Stosowane urządzenia powinny umożliwiać przez całą dobę zapis obrazu oraz identyfikację osób przebywających w miejscu magazynowania lub składowania odpadów. Szczegółowe zasady stosowania wizyjnego systemu kontroli mają zostać określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Dotychczas znane są jedynie kolejne wersje projektu tego rozporządzenia, które jednak wskazują, że kierunek obrany przez Ministerstwo Środowiska zmierza do restrykcyjnego potraktowania obowiązków związanych ze stosowaniem wizyjnego systemu kontroli.
Podmioty, które zbierają odpady niebezpieczne, dokonują odzysku odpadów poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, zbierają lub przetwarzają odpady komunalne lub odpady pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych, mają obowiązek prowadzenia tej działalności na nieruchomości, do której posiadają tytuł prawny, o ile działalność ta wymaga uzyskania decyzji odpadowej lub pozwolenia zintegrowanego. Pakiet odpadowy respektuje jedynie tytuły prawne w postaci własności, użytkowania wieczystego, użytkowania lub dzierżawy. Przepis nie będzie dotyczył jedynie jednostek budżetowych.
Zgodnie z przepisami przejściowymi pakietu odpadowego, w przypadku podmiotów które w chwili wejścia w życie pakietu odpadowego prowadziły wymienione formy działalności na nieruchomościach, do których nie posiadają wymaganego tytułu prawnego, mogą nadal tę działalność prowadzić przez czas, na jaki wydana została odpowiednia decyzja odpadowa albo pozwolenie zintegrowane.
Zmiany dotknęły także procedury uzyskiwania decyzji odpadowych uregulowanych w ustawie o odpadach oraz pozwoleń zintegrowanych uwzględniających gospodarowanie odpadami. Przed wydaniem odpowiedniej decyzji konieczne będzie przeprowadzenie kontroli nie tylko przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, ale także przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Kontrole poprzedzać będą również wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, które dotychczas wydawano bez kontroli inspekcji ochrony środowiska. Organy Państwowej Straży Pożarnej badać będą spełnianie wymagań ochrony przeciwpożarowej oraz zgodność z warunkami, które określane będą w nowym dokumencie załączanym do wniosku o wydanie decyzji – tzw. operacie przeciwpożarowym.
Kontrola Państwowej Straży Pożarnej kończyć się będzie wydaniem niezaskarżalnego postanowienia. Jeżeli postanowienie będzie negatywnie opiniować spełnienie wymagań przeciwpożarowych, wówczas organ prowadzący postępowanie dotyczące wydania decyzji odpadowej zobowiązany będzie odmówić wydania tej decyzji.
Analogiczna konstrukcja występować będzie w przypadku kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Jeżeli inspektor negatywnie zaopiniuje spełnianie wymagań środowiskowych, to organ odmówi wydania decyzji. W związku z tym, że postanowienie komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest niezaskarżalne zażaleniem, możliwość jego zaskarżenia pojawiać się będzie dopiero w odwołaniu od niekorzystnej decyzji. Wymagania związane z kontrolą stosowane będą także w przypadku dokonywania istotnej zmiany decyzji odpadowej. Ustawa nie wskazuje jednak, kiedy zmiana decyzji będzie kwalifikowana jako istotna. Z kolei kontrola nie będzie prowadzona, jeżeli sprawa dotyczy jedynie odpadów niepalnych. W tym zakresie jednak ustawa w żadnym miejscu nie definiuje, czym są odpady niepalne.
Wniosek o wydanie decyzji odpadowej zawierać musi znacznie szerszy katalog informacji o wnioskodawcy oraz o miejscu i sposobie prowadzenia działalności. Organowi należy ponadto przedłożyć szereg zaświadczeń i oświadczeń o niekaralności oraz o braku nałożenia w przeszłości administracyjnych kar pieniężnych, czy cofnięcia decyzji zezwalającej na działalność odpadową. Oświadczenia składane są pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli dla danego terenu wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów należy załączyć tę decyzję. Wspomniany wyżej operat przeciwpożarowy, który określać ma warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, musi zostać sporządzony przez osobę posiadającą specjalne kwalifikacje – m.in. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Operat musi zostać uzgodniony z komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej. Uzgodnienie następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zarówno operat przeciwpożarowy, jak i postanowienie uzgadniające, muszą zostać załączone do wniosku o wydanie odpowiedniej decyzji odpadowej.
Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów zostaną określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych. Nowe regulacje związane z uzyskiwaniem decyzji odpadowych dotknęły także pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Także w toku wydawania tego typu pozwolenia niezbędne jest przeprowadzenie kontroli przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej oraz sporządzenie operatu przeciwpożarowego. Co ciekawe, przy okazji zmian w regulacjach odpadowych, do regulacji związanych z wydawaniem pozwoleń zintegrowanych oraz innych pozwoleń emisyjnych wprowadzono obowiązek przedłożenia organowi prowadzącemu postępowanie zaświadczenia o niekaralności prowadzącego instalację za przestępstwa przeciwko środowisku.
Na gruncie dotychczasowych regulacji zabezpieczenie roszczeń ustanawiane było jedynie przez zarządzających składowiskami odpadów. Pakiet odpadowy przewiduje, że zabezpieczenie roszczeń musi zostać ustanowione także przez posiadaczy odpadów zobowiązanych do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów, a także przez podmioty posiadające pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów oraz podmioty posiadające pozwolenia zintegrowane uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Wysokość zabezpieczenia roszczeń obliczana jest jako iloczyn największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub miejscu magazynowania odpadów, z uwzględnieniem wymiarów obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów oraz stawki zabezpieczenia roszczeń. Stawki zostaną określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Zabezpieczenie roszczeń może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej.
Jeżeli dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, które miały wpływ na wysokość zabezpieczenia roszczeń, wówczas należy złożyć wniosek o zmianę formy lub wysokości zabezpieczenia roszczeń.
Pakiet odpadowy przewiduje obowiązek dostosowania posiadanych decyzji odpadowych i pozwoleń zintegrowanych do znowelizowanych przepisów. Obowiązek ten dotyczy zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a także pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów.
Wniosek o aktualizację posiadanych decyzji powinien, co do zasady, spełniać wymagania, które pakiet odpadowy przewiduje w odniesieniu do wniosku o wydanie nowej decyzji. Tym samym, już na etapie aktualizacji decyzji należy przedłożyć organowi w szczególności operat przeciwpożarowy, postanowienie uzgadniające ten operat, jak również zaświadczenia i oświadczenia o niekaralności. W ramach postępowania aktualizującego posiadane decyzje stosowane będzie zabezpieczenie roszczeń. Warto podkreślić, że jeżeli organ odmówi wydania decyzji aktualizującej, wówczas ma obowiązek cofnąć posiadane przez przedsiębiorcę decyzje odpadowe – ale już nie pozwolenie zintegrowane. Wejście w życie nowych obowiązków zostało podzielone na kilka etapów. Część z tych obowiązków – jak na przykład nowe zasady magazynowania – obowiązują już od września 2018 r. Niektóre obowiązki wejdą w życie niebawem, np. wizyjny system monitoringu. Natomiast do 5 września 2019 r. należy złożyć wnioski o aktualizację posiadanych decyzji odpadowych i pozwoleń zintegrowanych. Ustawodawca przewidział szereg sankcji za prowadzenie działalności bez dostosowania się do pakietu odpadowego. Przykładowo, brak terminowego złożenia wniosku o aktualizację decyzji skutkować będzie wygaśnięciem decyzji odpadowej w całości, a w przypadku pozwolenia zintegrowanego – w zakresie gospodarowania odpadami.
Nieutrzymywanie zabezpieczenia roszczeń albo niezłożenie wniosku o zmianę formy lub wysokości zabezpieczenia roszczeń w razie zmiany okoliczności faktycznych stanowi podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie do 1.000.000 zł. W przypadku magazynowania odpadów niezgodnie z wymaganiami ustawy obecnie brak jest wyraźnej sankcji. Niemniej w tym zakresie procedowany jest obecnie projekt zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, który wprowadza zmiany do ustawy o odpadach. Jedną z projektowanych zmian ma być wprowadzenie podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami ustawy o odpadach. Kara wynosić będzie do 1.000.000 zł.
Zmiany wprowadzone pakietem odpadowym budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych. W świetle dotkliwych sankcji za brak wdrożenia w swoim zakładzie nowych obowiązków, warto rozważyć przeprowadzenie analizy, w jakim zakresie zakład podlega pakietowi odpadowemu i czy wymagane jest podjęcie działań inwestycyjnych oraz aktualizujących posiadane decyzje administracyjne.
Autorzy:
Agnieszka Skorupińska, Adwokat, Counsel, Lider Praktyki Prawa Ochrony Środowiska, Kancelaria CMS
Karol Jaworecki, Prawnik, Praktyka Prawa Ochrony Środowiska, Kancelaria CMS
