Najwyższa Izba Kontroli ujawniła szereg nieprawidłowości związanych z koncesjonowaniem wydobycia kopalin. Jedne z najpoważniejszych dotyczyły Kopalni Węgla Brunatnego „Turów”, gdzie przy postępowaniu o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji naruszono przepisy m.in. ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Polska była zobowiązana do przekazania stronie czeskiej 35 mln euro, a Komisja Europejska potrąciła ze środków przekazywanych Polsce w ramach refundacji wydatków łącznie 68,6 mln euro. NIK negatywnie ocenia również dopuszczenie do przekazania pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów i obrady Rady Ministrów projektu nowelizacji prawa geologicznego i górniczego, który zawierał przepisy niezgodne z prawem UE.
Uzasadnieniem dla przeprowadzenia niniejszej kontroli były dotychczasowe wyniki poprzednich kontroli NIK, które wskazywały na istotne nieprawidłowości w udzielaniu koncesji na wydobywanie kopalin. W 2010 r. NIK ustaliła, że starostowie wydawali decyzje koncesyjne niespełniające wymogów ustawowych (P/09/158/LOL Udzielanie koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych, ustalanie i egzekwowanie opłat z tego tytułu oraz udostępnianie terenów przez Lasy Państwowe przedsiębiorcom eksploatującym kopaliny). W przeprowadzonej na przełomie lat 2012–2013 kontroli (P/12/186/LWR Poszukiwanie, wydobywanie i zagospodarowanie gazu łupkowego) Izba wykazała nierzetelne i przewlekłe postępowania administracyjne w sprawie koncesji na poszukiwanie złóż gazu łupkowego. Z kolei na podstawie wyników kontroli zakończonej w 2017 r. (I/16/001/KGP Udzielanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż miedzi i węglowodorów, w tym gazu łupkowego) NIK negatywnie oceniła działalność kolejnych ministrów właściwych do spraw środowiska w zakresie udzielania koncesji na poszukiwanie złóż.
Ponadto posłowie na Sejm RP zwrócili się do Prezesa NIK o przeprowadzenie kontroli dotyczącej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska, która przedłużyła do 27 kwietnia 2044 r. termin obowiązywania koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża węgla brunatnego „Turów”. Samo koncesjonowanie wydobycia kopalin jest istotnym zadaniem organów administracji publicznej, gdyż ma zapewniać racjonalną gospodarkę surowcami oraz ochronę złóż. Stąd też regularne zainteresowanie NIK tym obszarem.
Głównym celem kontroli było zbadanie czy udzielanie koncesji na wydobywanie kopalin stałych i węglowodorów było prawidłowe. Przyjęty na potrzeby kontroli katalog kopalin stałych pokrywa się z metodologią podziału kopalin stosowaną przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy w „Bilansie zasobów złóż kopalin w Polsce wg stanu na 31.XII.2023 r.”. Wśród nich znajduje się węgiel, rudy metali, kopaliny chemiczne i skały. Węglowodory to: ropa naftowa, gaz ziemny oraz ich naturalne pochodne, a także metan występujący w złożach węgla kamiennego (z wyjątkiem metanu występującego jako kopalina towarzysząca). Kontrolą objęto Ministerstwo Klimatu i Środowiska, siedem urzędów marszałkowskich oraz 14 starostw powiatowych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 4 sierpnia 2023 r.
Województwa, znajdujące się w obszarze właściwości skontrolowanych przez NIK jednostek, różnią się pod względem znajdujących się na ich terenie surowców. W przeciwieństwie do surowców energetycznych, piaski oraz żwir są rozmieszczone stosunkowo równomiernie oraz eksploatowane na masową skalę. Równocześnie, są to kopaliny najczęściej eksploatowane bez wymaganej koncesji.
Społeczeństwo ma małą świadomość konsekwencji prowadzenia działalności wydobywczej z pominięciem przepisów prawa. Tymczasem nieprawidłowa eksploatacja powoduje straty w bilansie zasobów naturalnych państwa, niekontrolowane użytkowanie i degradację gruntów, niewykonywanie obowiązków w zakresie rekultywacji, a także tworzenie warunków do nielegalnego składowania odpadów. Eksploatacja bez wymaganej koncesji może również prowadzić do degradacji środowiska i stwarza zagrożenie dla pracujących przy nielegalnym wydobyciu oraz osób postronnych. Od 1 stycznia 2015 r. przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze dają organom nadzoru górniczego możliwość nakładać opłaty za działalność prowadzoną bez wymaganej koncesji.
Najważniejsze ustalenia kontroli
W latach 2018-2022 do Ministra Klimatu i Środowiska wpłynęły łącznie 24 wnioski o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin stałych, z czego 22 dotyczyły węgla kamiennego, jeden – węgla brunatnego oraz jeden – soli kamiennej i soli potasowo-magnezowych. Na podstawie złożonych wniosków udzielono 12 koncesji, z czego 11 na wydobywanie węgla kamiennego oraz jedną koncesję na wydobywanie soli kamiennej i soli potasowo-magnezowych. Minister nie wydał decyzji o odmowie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin stałych. Od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2022 r. Minister wydał łącznie: 41 decyzji o zmianie koncesji na wydobywanie kopalin stałych, 12 decyzji o wygaszeniu koncesji, dwa postanowienia wzywające do usunięcia naruszeń warunków koncesji oraz zawiesił postępowanie o przeniesienie w części koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża „Makoszowy”.
Według stanu na 31 marca 2022 r., w skontrolowanych województwach obowiązywało łącznie 1430 koncesji (od 83 w województwie lubuskim do 304 w województwie wielkopolskim). Od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2022 r. wygaszeniu uległo 401 koncesji na wydobywanie kopalin stałych ze złóż.
Jedne z najpoważniejszych i budzące gorące zainteresowanie opinii publicznej nieprawidłowości dotyczyły koncesjonowania działalności wydobywczej Kopalni Węgla Brunatnego „Turów”. Minister naruszył przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze, ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w dwóch postępowaniach o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji oraz dwóch postępowaniach o wygaśnięcie w części koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego „Turów”. Strona polska przekazała dokumentację dopiero prawie po 5 miesiącach od sformułowania przez Republikę Czeską prośby o przekazanie decyzji wydłużającej do 30 kwietnia 2026 r. termin obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego „Turów”. Opóźnienie w udostępnieniu decyzji stanowiło jeden z zarzutów, na których Republika Czeska oparła wniesioną do Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości UE skargę przeciw RP. Ostatecznie strona czeska wycofała skargę i zawarła z rządem RP umowę, na mocy której Polska przekazała na rzecz Ministerstwa Środowiska Republiki Czeskiej łączną kwotę w wysokości równoważnej 10 mln euro oraz na rzecz Kraju Libereckiego w Czechach łączną kwotę w wysokości równoważnej 25 mln euro (łącznie to równowartość ponad 160 mln zł). Ponadto w następstwie postanowienia TSUE o nałożeniu na Polskę okresowej kary pieniężnej, Komisja Europejska dokonała pięciu potrąceń środków przekazywanych Polsce w ramach refundacji wydatków łącznie na kwotę 68,6 mln euro.
NIK negatywnie ocenia dopuszczenie przez Ministra do przekazania pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów i obrady Rady Ministrów projektu nowelizacji ustawy prawo geologiczne i górnicze. Projekt zawierał przepisy niezgodne z prawem UE, na co wskazał również Rzecznik Generalny TSUE w sprawie przeciwko Polsce. Nieprawidłowości dotyczące prawa unijnego wystąpiły również w przypadku 25 decyzji o przedłużeniu koncesji na wydobywanie węgla kamiennego lub brunatnego, przy wydawaniu których nie zastosowano zasady pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym. Ponadto ww. projekt zawierał regulację prowadzącą do nierównego traktowania przedsiębiorców. Przedsiębiorcy na wniosek których przedłużono termin obowiązywania 25 koncesji na wydobywanie węgla byli zwolnieni z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy obowiązek ten dotyczył przedsiębiorców ubiegających się o koncesję na wydobywanie kopalin innych niż węgiel kamienny, węgiel brunatny i siarka rodzima.
NIK negatywnie ocenia prowadzenie przez Ministra postępowań administracyjnych dotyczących udzielania koncesji łącznych i koncesji na wydobywanie węglowodorów. Prowadzone były one w sposób przewlekły, bez uzgodnienia z organami administracji morskiej, zaś koncesje nie określały warunków zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia publicznego podczas ich wykonywania.
Minister nie zapewnił odpowiedniego przygotowania kadr i struktury organizacyjnej urzędu do realizacji zadań związanych z udzielaniem koncesji i monitorowaniem warunków ich realizacji. Wszyscy objęci kontrolą marszałkowie realizowali zadania organu administracji geologicznej przy pomocy geologów wojewódzkich, ale tylko 4 z 14 skontrolowanych starostów realizowało zadania organu administracji geologicznej przy pomocy geologów powiatowych.
Organy koncesyjne nieprawidłowo monitorowały realizację warunków udzielonych koncesji w badanym okresie. Nie ustanowiono skutecznych mechanizmów egzekwowania terminowej realizacji przez przedsiębiorców obowiązków informacyjnych oraz mechanizmów weryfikacji przedstawionych danych. Minister, marszałkowie województw oraz starostowie nie kontrolowali warunków udzielonych koncesji lub realizowali to zadanie w ograniczonym zakresie. Stwierdzono, że połowa skontrolowanych organów administracji geologicznej nie przeprowadzała kontroli realizacji przez przedsiębiorców warunków udzielonych im koncesji lub ograniczała działalność kontrolną do kontroli doraźnych. Organy koncesyjne wyjaśniały nieprawidłowy monitoring realizacji warunków koncesji brakiem przygotowania kadrowego i technicznego, i równocześnie wskazywały na właściwość i uprawnienia okręgowego urzędu górniczego do kontroli i nadzoru nad wydobyciem kopalin ze złóż. Zdaniem NIK organy koncesyjne odstępując od kontroli, zmniejszając ich liczbę, a także ograniczając działalność kontrolną wyłącznie do kontroli doraźnych (realizowanych najczęściej w związku z informacjami o naruszeniu warunków koncesji), pozbawiały się ważnych informacji na temat koncesjonowanych przedsiębiorców. Dodatkowo tylko w 7 z 22 skontrolowanych jednostek opracowano procedury kontroli przedsiębiorców i udostępniono schematy tych procedur w BIP (w 10 skontrolowanych jednostkach procedury te opracowano i opublikowano dopiero w trakcie kontroli NIK). Obok nieprawidłowości w monitorowaniu warunków koncesji, NIK wykryła zaniechania we wzywaniu przedsiębiorców do usunięcia naruszeń warunków koncesji. W siedmiu jednostkach stwierdzono 17 przypadków zaniechania przez organ koncesyjny wezwania przedsiębiorcy do usunięcia takich naruszeń.
Również 5 z 7 skontrolowanych urzędów marszałkowskich oraz 11 z 14 skontrolowanych starostów prowadziło postępowania koncesyjne z naruszeniem przepisów prawa. Wśród nieprawidłowości wykryto przewlekłość w prowadzeniu postępowań, udzielanie koncesji na podstawie niekompletnych wniosków, nieokreślanie w decyzjach o udzieleniu koncesji terminu rozpoczęcia działalności wydobywczej, umieszczanie w decyzjach nieprawidłowych informacji, w tym niezgodnych ze stanem faktycznym. Kontrola wykazała przypadki niewydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, niezawieszenia postępowań koncesyjnych mimo oczekiwania organu koncesyjnego na rozstrzygnięcie sądu, niewygaszania koncesji pomimo upływu terminu jej ważności. Zdarzały się przypadki ustanowienia obszaru górniczego na terenie działek objętych zakazem likwidowania i niszczenia drzew. Organy wydawały decyzje o przeniesieniu koncesji bez uprzedniej weryfikacji wysokości środków finansowych wykazanych przez wnioskodawców na rzecz funduszu likwidacji zakładu górniczego, a także decyzje o przeniesieniu koncesji na rzecz innego podmiotu, mimo że wnioskodawcy nie przedłożyli dowodu na utworzenie rachunku bankowego przeznaczonego na gromadzenie środków funduszu likwidacji zakładu górniczego.
Organy koncesyjne nie wzywały przedsiębiorców do usunięcia naruszeń warunków koncesji. Kontrola wykazała również przypadki zaniechania wydania decyzji określających wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej.
Wnioski
W celu zapewnienia prawidłowości działań organów administracji geologicznej w obszarze udzielania, zmiany, przeniesienia, cofnięcia koncesji na wydobywanie kopalin stałych i węglowodorów, Najwyższa Izba Kontroli wniosła do Ministra Klimatu i Środowiska o:
- określenie w prawie geologicznym i górniczym zasad współpracy organów administracji geologicznej z organami nadzoru górniczego w zakresie prowadzenia cyklicznych kontroli realizacji warunków udzielonych koncesji i wykorzystania wyników tych kontroli;
- usprawnienie systemu kontroli zarządczej w zakresie odnoszącym się do udzielania, zmiany, wygaszania i przenoszenia koncesji na wydobywanie kopalin;
- zwiększenie liczby kontroli realizacji przez przedsiębiorców warunków udzielonych koncesji, egzekwowanie usunięcia przez przedsiębiorców naruszeń warunków koncesji, nakładanie opłat eksploatacyjnych, przekazywanie informacji o podejrzeniu nielegalnej eksploatacji kopalin właściwemu kompetencyjnie organowi;
- zapewnienie prawidłowych warunków organizacyjnych i kadrowych do realizacji zadań związanych z udzielaniem koncesji oraz monitorowaniem warunków ich realizacji.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli
