Działania administracji publicznej nie przyczyniły się do zmniejszenia uciążliwości źródeł wytwarzania ciepła dla środowiska i oszczędniejszego gospodarowania energią w procesach dostarczania ciepła. Minister właściwy ds. energii nie opracował strategii modernizacji ciepłownictwa, działał głównie w sposób doraźny. Nie prowadzono monitoringu efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych. Gminy nie miały docelowej wizji rynku ciepła, nie dbały o planowanie i rozwój efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych. Nie wypełniały nawet obowiązków wynikających z Prawa energetycznego.
Efektywność systemu energetycznego nie ma ostrej definicji prawnej. W praktyce funkcjonowania rynku ciepła składa się na nią zarówno efektywność energetyczna, jak i efektywność ekonomiczna oraz ekologiczna.
Ustawa Prawo energetyczne (art. 7b ust. 4) uznaje system ciepłowniczy za efektywny energetycznie, jeśli do produkcji ciepła lub chłodu wykorzystuje się co najmniej w 50% OZE lub w 50% ciepło odpadowe lub w 75% ciepło pochodzące z kogeneracji lub w 50% wykorzystuje się połączenie ww. energii i ciepła. Jednak system ciepłowniczy to nie tylko źródło wytwarzania ciepła, ale sieć ciepłownicza oraz współpracujące z nią urządzenia lub instalacje służące do wytwarzania lub odbioru ciepła.
Ustawa o efektywności energetycznej (art. 2 ust. 3) definiuje efektywność energetyczną z uwzględnieniem całości systemu ciepłowniczego jako stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, albo w wyniku wykonanej usługi niezbędnej do uzyskania tego efektu.
Poprawę efektywności systemu ciepłowniczego optymalnie uzyskuje się poprzez działania powodujące oszczędność energii i ograniczanie strat ciepła z sieci ciepłowniczych, a więc m.in.:
- wymianę i modernizację elementów węzłów ciepłowniczych oraz zastosowanie układów kogeneracyjnych w źródłach ciepła;
- zmianę technologii sieci ciepłowniczej na preizolowaną czy zmianę parametrów pracy sieci;
- likwidację lokalnych kotłowni osiedlowych i indywidualnych poprzez przyłączenie obiektów do sieci ciepłowniczej;
- przyłączanie do sieci ciepłowniczych nowo powstających obiektów budowlanych (mieszkalnych, użyteczności publicznej, usługowych).
W efekcie uzyskuje się racjonalizację zużycia ciepła i spadek ilości energii pierwotnej niezbędnej dla celów ogrzewania.
Większość systemów ciepłowniczych jest przestarzała, co wespół z wymogami ochrony środowiska (głównie konkluzjami BAT) zmusza przedsiębiorstwa ciepłownicze do inwestycji modernizacyjnych:
- zmiany źródeł wytwarzania ciepła na bardziej ekologiczne,
- rozwoju i modernizacji sieci dystrybucyjnych.
Przedsiębiorstwa te z reguły nie są w stanie podołać samodzielnie tym wyzwaniom z powodów finansowych – wg analiz zamówionych przez Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie dostosowanie się do konkluzji BAT to wydatek rzędu 10 mld zł.
NIK podjęła kontrolę ze względu na niski odsetek systemów ciepłowniczych spełniających ustawowe kryteria efektywnych energetycznie (w 2020 r. szacowano je na 17% wszystkich systemów), a także na złą jakość powietrza. Na potrzeby oceny tej ostatniej kraj podzielono na 45 stref. Spośród nich w 2020 r. w 39 strefach (87%) przekroczono limit emisji benzo(a)pirenu, w 16 pyłu – PM10, a w 14 – pyłu PM2,5.
Kontrola Ministra właściwego do spraw środowiska służyła ocenie:
- programowania działań wspierających rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych w odniesieniu do zdiagnozowanych barier i ograniczeń w rozwoju tych systemów,
- monitorowania funkcjonowania instrumentów wspierających transformację systemów ciepłowniczych i bieżącej oceny wpływu zastosowanych środków pomocowych na rozwój tych systemów.
Kontrola gmin służyła ocenie:
- realizacji zadań własnych gminy w zakresie planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło uwzględniających rozwój efektywnych systemów ciepłowniczych,
skuteczności działań JST zmierzających do transformacji systemu ciepłowniczego.
Wobec zdefiniowanych wyzwań, jakie stawia obecny rynek ciepła, należało wyznaczyć strategiczne kierunki rozwoju ciepłownictwa i dokonać zmiany modelu tego rynku. Minister właściwy do spraw energii podjął w tym zakresie działania spóźnione, niekonsekwentne i nieskuteczne. Dopiero w październiku 2018 r. powołał Zespół ds. modelu funkcjonowania rynku ciepła, choć już od 2014 r. wiedział o barierach, na jakie napotyka optymalizacja systemów ciepłowniczych. Zespół miał wypracować rozwiązania i systemy wsparcia dla ciepłownictwa, jednak okazał się bezproduktywny.
W lipcu 2020 r. powołano nowy Zespół ds. określenia modelu funkcjonowania rynku ciepła – jednak ten skupił się jedynie na pracach analitycznych, z których miały wyniknąć propozycje zmian w przepisach bądź wskazania dotyczące kierunku pożądanych zmian. Zespół zareagował doraźnie na lawinowy wzrost cen uprawnień do emisji CO2, wypracowując zmianę przepisów kształtowania taryf zaopatrzenia w ciepło – miały one poprawić płynność finansową sektora i stworzyć przedsiębiorstwom warunki do finansowania inwestycji.
Dopiero w połowie 2020 r. w Ministerstwie Klimatu i Środowiska rozpoczęto prace nad Strategią dla ciepłownictwa do 2030 r. z perspektywą do 2040 r. – ale do czasu zakończenia kontroli prace nie wyszły poza fazę projektu, choć w IV kwartale 2021 r. dokument miał być przedstawiony do akceptacji Radzie Ministrów.
Nie ukończono też prac nad uproszczeniem procedur w obszarze inwestycji w ciepłowniczą infrastrukturę sieciową – tu nawet nie zaczęto prowadzić prac legislacyjnych – oraz w obszarze zmian modelu rynku ciepła i polityki taryfowej – te zadania zaplanowano na 2022 r.
Również Ministerstwo Infrastruktury bezowocnie zakończyło prace nad przygotowywaną w latach 2009-2018 ustawą o korytarzach przesyłowych mającą ułatwić realizację inwestycji liniowych w energetyce.
By wesprzeć proces tworzenia i rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych, Minister wprowadził programy wsparcia, jednak wdrażano je ze zwłoką wskutek opóźnienia działań na poziomie strategicznym. Poza tym programy te np. nie obejmowały przedsiębiorców i niektórych źródeł wymagających modernizacji, nie zaspokajały więc wszystkich potrzeb rynku. Poza wsparciem pozostawały też spółki komunalne działające na terenie miast nieujętych na liście 139 miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze.
Minister nierzetelnie realizował obowiązek monitorowania efektywnych systemów ciepłowniczych – nie opracował systemu gromadzenia danych o systemach ciepłowniczych, nie dysponował więc wiedzą, które z nich są efektywne i gdzie są zlokalizowane. Nie wykonał również obowiązku sporządzenia kolejnej (obligatoryjnej raz na 5 lat) oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych.
Brak precyzyjnych danych utrudniał właściwe ukierunkowanie interwencji państwa, służącej zwiększeniu efektywności procesów zaopatrzenia w ciepło.
Opis grafiki
Gminy ani nie przeprowadzały samodzielnie, ani nie zlecały przeprowadzenia w latach 2016–I poł. 2021 odrębnej całościowej analizy barier dla rozwoju efektywnych systemów ciepłowniczych. Z analiz częściowych poszczególnych gmin, dokonywanych przy opracowywaniu dokumentów strategicznych kształtujących gminną politykę energetyczną i programów związanych z poprawą stanu środowiska, wynika, że przeszkodą na drodze do efektywnych systemów ciepłowniczych stoją głównie:
- wysokie koszty inwestycji (konieczność uzyskania finansowania zewnętrznego);
- układ własności majątku źródłowego oraz dystrybucyjnego (forma własności przedsiębiorstw) i w rezultacie brak instrumentów interwencji gminy wobec podmiotów prywatnych będących właścicielami źródła ciepła;
- niestabilna cena gazu;
- niska akceptacja społeczna źródeł spalania paliw alternatywnych (biomasa, RDF).
W strategiach rozwoju i lokalnych politykach energetycznych brak było docelowej wizji rynku ciepła oraz analizy możliwych do zastosowania środków tak, by procesy dostarczania ciepła mieszkańcom unowocześnić i ograniczyć ich negatywny wpływ na środowisko. Gminy nie wypełniały nawet zadań wynikających z ustawy Prawo energetyczne.
Blisko 90% skontrolowanych gmin nie dysponowało aktualnymi Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe – zaś jedna gmina nie miała ich wcale – a to dlatego, że gminy nie dokonywały nakazanej ustawą ich aktualizacji co najmniej raz na trzy lata. Same więc pozbawiały się bardzo skutecznego narzędzia planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, prąd i gaz. Przyjęte przez gminy Założenia niekiedy powielały tylko plany rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych. Poza tym:
- zawierały nierzetelnie oszacowane zapotrzebowania na ciepło;
- nie uwzględniały przedsięwzięcia inwestycyjnego w zakresie budowy nowego źródła ciepła (jeden przypadek);
- nierzetelnie opisywały miejski system ciepłowniczy;
- nie określały skali i rzeczowego zakresu możliwych do zastosowania środków racjonalizacji i wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii oraz stosowania środków poprawy efektywności energetycznej;
- nie wskazywały celów wynikających z potrzeb gmin, jak również szczegółowych zadań w zakresie planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, w tym celów w zakresie tworzenia efektywnych systemów ciepłowniczych oraz ich rezultatów;
- bywały niespójne ze strategicznymi kierunkami rozwoju gmin.
Stwierdzone nieprawidłowości w treści Założeń skontrolowanych gmin mogą stanowić dla przedsiębiorstw energetycznych podstawę do odmowy przyłączenia do sieci ubiegających się o to nowych odbiorców, co grozi niezaspokojeniem potrzeb mieszkańców tych gmin w zakresie przyłączenia do sieci ciepłowniczej przez przedsiębiorstwa energetyczne.
80% skontrolowanych gmin nie dokonało oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy. Ocena ta należy do zadań własnych gminy i stanowi obowiązek ustawowy. Skutkiem tego zaniedbania nie można było określić możliwych do zastosowania rozwiązań na rzecz poprawy efektywności energetycznej infrastruktury ciepłowniczej gmin. Jest to szczególnie istotne w gminach, na terenach których odnotowuje się wysokie straty ciepła – nie można było uzyskać informacji o różnicy między obecnymi całkowitymi stratami w sieciach przesyłowych a stratami minimalnymi możliwymi do osiągnięcia przy optymalnych rozwiązaniach.
Działania w zakresie modernizacji i rozwoju systemu ciepłowniczego w skontrolowanych gminach nie były do końca skuteczne. Pomimo podjęcia tam działań projektowych i wykonawczych żaden z systemów ciepłowniczych w okresie objętym kontrolą nie uzyskał statusu efektywnego energetycznie – głównie z powodu konieczności uzyskania finansowania zewnętrznego na realizację inwestycji. W badanym okresie dominującym paliwem wykorzystywanym tam do produkcji ciepła było paliwo węglowe – w żadnej nie powstały odnawialne źródła energii, przez co większość funkcjonujących tam systemów nie spełnia kryteriów efektywności energetycznej i nie może liczyć na zmniejszenie strat ciepła w sieciach.
Gminy nie wywiązywały się również z obowiązków monitorowania realizacji strategicznych programów związanych z poprawą efektywności energetycznej. 28% skontrolowanych gmin nie prowadziło też bieżącego monitoringu zgodności planów rozwoju przedsiębiorstw ciepłowniczych z Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Brak takiego monitoringu uniemożliwiał rzetelną ocenę, czy wystąpiły przesłanki zobowiązujące do uchwalenia nakazanego prawem Planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe.
Przedsiębiorstwa energetyczne działają w warunkach zwiększających się wymagań środowiskowych, jednak z uwagi na trudną sytuację finansową (coraz wyższe koszty zakupu uprawnień do emisji CO2, dostosowanie do konkluzji BAT) nie mogły sobie pozwolić na daleko idącą modernizację infrastruktury. Wobec prywatnych przedsiębiorstw energetycznych gminy miały ograniczone możliwości oddziaływania na strategię i kierunki rozwoju systemu ciepłowniczego.
Wnioski
Minister Klimatu i Środowiska
Wniosek de lege ferenda
O podjęcie działań celem doprecyzowania art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo energetyczne, poprzez określenie terminu wykonania oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy oraz jej przedmiotowych i merytorycznych ram – celem wykluczenia dowolności w realizacji przez gminy wyznaczonego obowiązku.
Ponadto Izba wniosła do Ministra Klimatu i Środowiska o:
- niezwłoczne opracowanie projektu Strategii na rzecz ciepłownictwa i przedłożenie go Radzie Ministrów;
- zorganizowanie systemu pozyskiwania informacji o liczbie, lokalizacji i udziale systemów efektywnych energetycznie w liczbie systemów ciepłowniczych w Polsce jako niezbędnym elemencie oceny, do której minister właściwy ds. energii jest zobowiązany na podstawie art. 10c ust. 1 i 2 Prawa energetycznego.
Prezydenci, burmistrzowe
NIK wnioskuje o:
- przeprowadzenie oceny potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na terenie gminy;
- zapewnienie organizacji procesu aktualizacji Założeń;
- zapewnienie skutecznych mechanizmów monitorowania realizacji celów strategicznych w zakresie rozwoju systemów ciepłowniczych.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli
