Jednostki sektora finansów publicznych nie stosowały zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych przy zakupie energii elektrycznej. Pracownicy kontrolowanych podmiotów zazwyczaj nie posiadali niezbędnej wiedzy o możliwych sposobach oszczędzania na opłatach za dystrybucję energii. W efekcie nie prowadzono rzetelnych i kompleksowych analiz danych zamieszczonych w fakturach, a bez takich analiz niemożliwe było podjęcie skutecznych działań ograniczających wielomilionowe wydatki w tym zakresie. Najwyższa Izba Kontroli w trosce o grosz publiczny, rekomenduje Prezesowi Rady Ministrów podjęcie działań informacyjnych skierowanych do jednostek sektora finansów publicznych o możliwościach uzyskiwania oszczędności – przede wszystkim na opłacie sieciowej stałej i zmiennej oraz za ponadumowny pobór energii biernej. W NIK, w ramach dobrych praktyk, opracowano także poradnik „Oszczędności w wydatkach na usługi dystrybucji energii elektrycznej”.
Jednostki sektora finansów publicznych ponoszą znaczne wydatki na energię elektryczną, tj. na zakup energii czynnej oraz usługi dystrybucji energii elektrycznej. Zwracają one szczególną uwagę na uzyskanie oszczędności z tytułu zakupu energii czynnej (energia elektryczna, która zamienia się na pracę, np. ciepło, ruch, światło), dążąc do zmniejszenia zużycia tej energii oraz otrzymania korzystnej ceny za 1 kWh. Stawki opłat za usługi dystrybucji energii elektrycznej są ustalone w taryfach operatorów systemów dystrybucyjnych i zatwierdzane przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a odbiorcy nie mają wpływu na wysokość tych stawek. Odbiorcy mogą jednak zmniejszyć wydatki na usługi dystrybucji energii elektrycznej. Można to zrobić m. in. poprzez:
- zamówienie mocy umownej dostosowanej do faktycznych potrzeb jednostki w poszczególnych okresach rozliczeniowych;
- zastosowanie wielostrefowej grupy taryfowej dopasowanej do zużycia energii czynnej w określonych godzinach doby;
- instalowanie układów kompensacji pozwalających na zmniejszenie zużycia energii biernej.
Na podstawie danych uzyskanych z jednostek objętych kontrolą ustalono, że wydatki na usługi dystrybucji energii elektrycznej stanowiły 40% wydatków na energię elektryczną.
Odbiorcy energii elektrycznej (w tym jednostki sektora finansów publicznych) zawierają umowę o świadczenie usług dystrybucji z operatorem systemu dystrybucyjnego (OSD), który na danym terenie jest właścicielem sieci i przyłączy. Odbiorcy nie mają możliwości wyboru innego OSD. Operator systemu dystrybucyjnego określa zasady rozliczeń za świadczone usługi dystrybucji oraz wysokość naliczanych opłat w dokumencie „Taryfa dla usług dystrybucji energii elektrycznej”. Taryfa jest zatwierdzana decyzją Prezesa URE.
Ponieważ wyniki analizy przedkontrolnej wykazały, że istnieje ryzyko wystąpienia istotnych nieprawidłowości w zakresie realizacji wydatków jednostek sektora finansów publicznych na usługi dystrybucji energii elektrycznej, NIK podjęła kontrolę w tym obszarze. Kontrolą objęto 22 jednostki: uczelnie, izby administracyjno-skarbowe, sądy okręgowe, komendy wojewódzkie policji, prokuraturę okręgową oraz oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Większość skontrolowanych jednostek sektora finansów publicznych nie stosowała zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych przy dokonywaniu zakupu usług dystrybucji energii elektrycznej. W 19 z 22 badanych jednostek stwierdzono nieprawidłowości mające negatywne konsekwencje finansowe dla działalności tych podmiotów. Podczas kontroli NIK oszacowano potencjalne oszczędności w badanych jednostkach na kwotę 10,7 mln zł (uwzględniono cztery rodzaje opłat za usługi dystrybucji energii elektrycznej).
Z ustaleń kontroli NIK wynika, że wysokość ponoszonych opłat za usługi dystrybucji energii elektrycznej ograniczyć można było w czterech obszarach:
- Za ponadumowny pobór energii biernej. W jednostkach nie analizowano zasadności instalacji układów do kompensacji energii biernej, które mogły zmniejszyć opłaty za jej pobór. Jako nieuzasadnione oceniono wydatkowanie 3,7 mln zł na opłaty za ponadumowny pobór energii w latach 2017-2019.
- Na opłacie sieciowej stałej. W jednostkach nie dostosowano mocy umownej do rzeczywistego zapotrzebowania poszczególnych obiektów (punktów poboru energii elektrycznej), w efekcie ponoszono zawyżone wydatki na ww. opłatę. Obniżając wartość mocy umownej i dostosowując ją do indywidualnych potrzeb obiektów, z uwzględnieniem wykorzystywanych urządzeń elektrycznych i specyfiki okresów rozliczeniowych np. przerw wakacyjnych, w latach 2018-2020 podmioty mogły zaoszczędzić 2,5 mln zł (odpowiednio 1,5 mln zł w 16 podmiotach w latach 2018-2019 i blisko 970 tys. zł w 13 podmiotach w 2020 r.).
- Za przekroczenie mocy umownej. Wystąpiły również przypadki, w których jednostki nie podejmowały działań w celu zwiększenia mocy umownej w sytuacjach, gdy na fakturach wystąpiły sankcyjne opłaty za przekroczenie mocy umownej. Nie analizowano przyczyn występowania przekroczeń mocy i akceptowano ponoszenie wysokich opłat. Odpowiednie działania mogły przynieść w latach 2017-2019 oszczędność prawie 0,6 mln zł.
- Na opłacie sieciowej zmiennej. Odpowiedni wybór wielostrefowej grupy taryfowej, dostosowanej do zużycia energii czynnej w strefach czasowych, umożliwiał wprowadzenie oszczędności. Jednostki mogły ograniczyć w latach 2017-2019 wydatki o kwotę 3,9 mln zł.
Na podstawie danych z 2019 r. otrzymanych od operatorów systemów dystrybucyjnych biegły w zakresie statystyki, we współpracy z biegłym w zakresie elektroenergetyki, oszacował roczne nieuzasadnione wydatki poniesione na dwie opłaty dystrybucyjne (z czterech szczegółowo badanych) w jednostkach sektora finansów publicznych. Kwotę potencjalnych oszczędności w 2019 r. w skali całego kraju oszacowano na ponad 115 mln zł – odpowiednio 92,6 mln zł za ponadumowny pobór energii biernej i 22,6 mln zł za przekroczenie mocy umownej.
Z ustaleń kontroli wynika, że pracownicy kontrolowanych podmiotów (czyli sądów, prokuratur, komend policji, czy uczelni) zazwyczaj nie posiadali niezbędnej wiedzy o możliwych sposobach oszczędzania publicznych środków finansowych ponoszonych na opłaty za usługi dystrybucji energii elektrycznej. Skutkiem tego nie prowadzono rzetelnych i kompleksowych analiz danych zamieszczonych w fakturach, odnoszących się do opłat za dystrybucję energii elektrycznej (stwierdzono przypadki, w których pracownicy prowadzili szczegółowe analizy, ale ograniczone tylko do oszczędności w zakresie zużycia energii czynnej). Bez takich analiz niemożliwe było podjęcie skutecznych działań w zakresie ograniczenia wydatków na wyżej wymienione usługi. NIK zwraca uwagę na fakt, że w jednostkach sektora finansów publicznych istniało przekonanie o niemożliwości optymalizacji wydatków ponoszonych na opłaty za usługi dystrybucji energii elektrycznej.
Jedynie w trzech kontrolowanych podmiotach prawidłowo i w sposób kompleksowy prowadzono działania w kierunku ograniczenia wydatków ponoszonych na usługi dystrybucji energii elektrycznej. Po przeprowadzeniu stosownych analiz zamontowano układy do kompensacji energii biernej i obniżono opłaty za ponadumowny pobór energii biernej. Dostosowano moc umowną do rzeczywistego zapotrzebowania na moc czynną w poszczególnych okresach rozliczeniowych i w efekcie obniżono opłaty sieciowe stałe. Ponadto w jednostkach wprowadzono wielostrefowe grupy taryfowe, skutkiem czego obniżono opłaty sieciowe zmienne. W efekcie tych działań wydatki Politechniki Opolskiej na energię zmniejszyły się w 2019 r. o 280 tys. zł., Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku o ok. 100 tys. zł, a Sądu Okręgowego w Lublinie o ponad 50 tys.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE), realizując swoje zadania w zakresie zatwierdzania i kontrolowania taryf operatorów systemu dystrybucyjnego określone w Prawie energetycznym, w ograniczonym zakresie chronił interesy odbiorców energii. Nie prowadził bowiem kontroli tych przedsiębiorstw w zakresie prawidłowości stosowania taryf energii elektrycznej wobec odbiorców energii. Choć w URE prawidłowo analizowano i weryfikowano dokumenty, przedstawiane przez operatorów systemów dystrybucyjnych w ramach prowadzonych postępowań w sprawie zatwierdzenia taryf, to Prezes URE nie żądał jednak od operatorów przedstawienia informacji na temat kosztów przyjmowanych jako uzasadnione do kalkulacji opłaty za ponadumowny pobór energii biernej. Wobec czego nie weryfikował, czy opłaty te wynikają z uzasadnionych kosztów ponoszonych przez operatorów i czy nie są zawyżone w stosunku do odbiorców rozliczających się w poszczególnych grupach taryfowych.
Zdaniem NIK, funkcjonujący system naliczania opłat sieciowych (stałej i zmiennej), powinien zostać poddany weryfikacji przez ministra właściwego ds. energii w celu jego ujednolicenia i uproszczenia. Podejście największych operatorów do zasad kształtowania opłaty sieciowej zmiennej było zróżnicowane. Cztery przedsiębiorstwa (PGE Dystrybucja S.A., Energa-Operator S.A., TAURON Dystrybucja S.A., PKP Energetyka S.A.) ustaliły różne wartości stawek dla poszczególnych stref czasowych, a dwóch operatorów (innogy Stoen Operator Sp. z o.o., Enea Operator S.A.) nie dokonało takiego zróżnicowania. Ujednolicenie systemu jest niezbędne ze względu na powiązanie tej opłaty z uzasadnionymi kosztami. Odbiorcy płacą za pobór energii czynnej w strefach czasowych według odmiennych zasad, a kryterium jest lokalizacja geograficzna (podłączenie instalacji odbiorcy do sieci konkretnego OSD, będącego monopolistą).
Z kolei opłata sieciowa stała jest naliczana za zadeklarowaną wartość mocy umownej i nakłada na odbiorców konieczność ciągłego analizowania mocy pobranej. Wyniki kontroli NIK wskazują, że jednostki sektora finansów publicznych mają istotne problemy w zarządzaniu wartością mocy umownej. Współczesne układy pomiarowo-rozliczeniowe wyposażone w cyfrowe liczniki energii, umożliwiają bieżące rejestrowanie wartości mocy pobranej, co uzasadniałoby podjęcie działań w celu uproszczenia systemu rozliczania odbiorców za moc czynną (np. na podstawie rzeczywistego poboru mocy zamiast zamówienia mocy).
Wnioski de lege ferenda
Wyniki kontroli wskazują na potrzebę zmiany obowiązującego prawa, dlatego NIK wnosi o zmianę rozporządzenia Ministra Energii z 6 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną poprzez:
- wprowadzenie do rozdziału „Szczegółowe zasady kalkulacji cen i stawek opłat” przepisów dotyczących zasad naliczenia opłaty za energię bierną;
- wprowadzenie zapisów o możliwości powszechnego korzystania z sumatorów mocy przez odbiorców zasilanych wielostronnie.
Wnioski
Do Ministra właściwego ds. energii
NIK wnioskuje o rozważenie wprowadzenia zmian w systemie rozliczania opłat za dystrybucję energii elektrycznej w zakresie:
- ujednolicenia zasad kształtowania opłaty sieciowej zmiennej w zależności od stref czasowych;
- uproszczenia systemu rozliczania odbiorców za moc czynną.
Do Prezesa Rady Ministrów
NIK wnosi o podjęcie działań informacyjnych, skierowanych do jednostek sektora finansów publicznych, o możliwościach uzyskiwania oszczędności w opłatach za dystrybucję energii elektrycznej. Przede wszystkim jednostki powinny zostać poinformowane, w jaki sposób mogą obniżyć opłaty sieciowe – stałą i zmienną oraz opłatę za ponadumowny pobór energii biernej. Ponadto już na etapie projektowania zmian technologicznych (np. instalacja oświetlenia LED, centralnego systemu UPS) jednostki powinny przewidywać potencjalny wzrost opłat za ponadumowny pobór energii biernej, czy też opłaty sieciowej stałej (związanej z większą mocą zamówioną).
Do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki
Wnioski NIK dotyczą:
- prowadzenia kontroli stosowania taryf o której mowa w ustawie Prawo energetyczne (art. 23 ust. 2 pkt 2);
- prowadzenia analiz i weryfikacji kosztów, przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji stawki opłaty za ponadumowny pobór energii biernej, poprzez żądanie od nich informacji o tych kosztach.
Do jednostek sektora finansów publicznych
Ustalenia kontroli NIK w większości kontrolowanych jednostek sektora finansów publicznych skutkowały sformułowaniem następujących wniosków:
- prowadzenie analiz kosztów usług dystrybucji energii elektrycznej, obejmujących poszczególne opłaty;
- podjęcie działań zmierzających do ograniczenia wydatków ponoszonych na ww. usługi poprzez: dostosowanie mocy umownej do faktycznych potrzeb poszczególnych obiektów, zwiększenie wartości mocy umownej w przypadkach ponoszenia sankcyjnych opłat za przekroczenie mocy umownej, wykonanie analizy zasadności montażu układów do kompensacji energii biernej (zmniejszających opłaty za ponadumowny pobór energii biernej pojemnościowej i indukcyjnej) oraz zmianę grupy taryfowej na najbardziej optymalną, uwzgledniającą zużycie energii w poszczególnych strefach czasowych.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli
