Planując realizację różnego rodzaju inwestycji, w tym instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych (ITPOK), jedną z pierwszych rzeczy jakie musi zrobić inwestor jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tego rodzaju decyzja, jest bowiem pierwszym aktem administracyjnym uzyskiwanym w toku całego procesu inwestycyjnego i pełni wobec niego rolę prejudycjalną.
Pomijając nawet sam czas (nierzadko liczony w latach), który jest niezbędny do uzyskania decyzji środowiskowej, nierzadko już na tym etapie inwestorzy spotykają się z wieloma trudnościami. Nie wspominając o dalszych etapach procesu inwestycyjnego, na które decyzja środowiskowa ma istotny, czasami niedoceniany w procesie planowania, wpływ. Razem z Państwem chciałabym prześledzić kilka problemów praktycznych w tym zakresie.
Lokalizacja inwestycji
Pierwszą bolączką inwestorów jest wybór lokalizacji. Nie od dziś wiadomo, że inwestycje pokroju instalacji termicznego przekształcania odpadów choć potrzebne, nie cieszą się popularnością wśród społeczności lokalnej w jakiej mają powstawać (w literaturze znane jest nawet tzw. zjawisko „NIMB” z ang. notin my back yard, tj. nie na moim podwórku). Choć sam sprzeciw lokalnej społeczności nie może być podstawą do odmowy wydania decyzji środowiskowej, już sprzeczność z planem miejscowym obowiązującym na danym terenie taką podstawę stanowi. Co więcej, jeśli sprzeczność ta występuje – z uwagi na obecne brzmienie przepisów ustawy ocenowej1 – organ środowiskowy nie prowadzi dalej postępowania administracyjnego, lecz od razu odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia (por. art. 59a ust. 3 ustawy ocenowej). Stąd tak ważne jest by zweryfikować zgodność lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego2 statuuje odrębną klasę przeznaczenia terenu dla spalarni odpadów. Mianowicie w ramach terenu infrastruktury technicznej (I), przewiduje się teren gospodarowania odpadami (IO), gdzie wyróżniono klasę terenu spalarni odpadów (IOO). Odnotować trzeba, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie regulujące tę problematykę posługiwało się dużo bardziej ogólną kategorią oznaczenia graficznego i literowego dotyczącego przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego i w swoich zapisach nie odnosiło się wprost do spalarni odpadów. Orzecznictwo wydane na gruncie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powstałych w okresie obowiązywania „starego” rozporządzenia, nie wyklucza całkowicie lokalizowania inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na terenach innych niż tereny infrastruktury technicznej oznaczonych symbolem „O” (Gospodarowanie odpadami), np. terenach produkcyjnych. Niemniej, w stosunku do spalarni odpadów stanowiska te nie są jednolite.
Miejscowy plan to nie tylko przeznaczenie. Zapisami, na które warto zwrócić uwagę przy wyborze lokalizacji są również te dotyczące np. zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (grupa I), przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (grupa II), lub obu tych grup – co stanowione jest zazwyczaj w formie zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W zależności od skali przedsięwzięcia i rodzaju przetwarzanych odpadów, instalacje do termicznego przekształcania odpadów mogą być kwalifikowane do I lub II grupy. Struktura zapisów planów miejscowych regulująca powyższe kwestie może być bardzo zróżnicowana, co wynika m.in. z daty opracowania miejscowego planu. W tym mogą się one również odwoływać do nieobowiązujących już pojęć, czy przepisów. Niekiedy może się też okazać, że choć w dacie powstania inwestycji była ona zgodna z planem, to już z uwagi np. na zmianę przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie dopuszczalna jej rozbudowa. Stąd aspekt ten, powinien być weryfikowany ze szczególną uwagą przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.
Organizacje ekologiczne
Nie sposób nie zauważyć, że w ostatnich latach znacząco zwiększył się udział organizacji ekologicznych w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do przepisów ustawy środowiskowej (art. 44 ustawy), organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa (i wnieść odwołanie od wydanej decyzji lub skargę do sądu administracyjnego), jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Doświadczenie pokazuje, że nierzadko zdarzają się próby dołączenia do postępowań środowiskowych, mimo braku spełnienia wymaganych przepisami warunków – głównie chodzi o wspomniany warunek prowadzenia działalności statusowej przez minimum 12 miesięcy. Organizacje ekologiczne aktywnie uczestniczą w postępowaniach, czego efektem z jednej strony jest jeszcze głębsze przeanalizowanie oddziaływania inwestycji na środowisko, z drugiej
jednak strony często skutkuje to niestety znaczącym wydłużeniem czasu trwania postępowań środowiskowych.
Co więcej, udział organizacji ekologicznych w procesie inwestycyjnym nie kończy się na etapie decyzji środowiskowej. Organizacja ta może bowiem wnieść odwołanie od zezwolenia na inwestycję, czyli przede wszystkim pozwolenia na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie jest zezwoleniem na inwestycję). Może ono jednak dotyczyć stosunkowo wąskiego przedmiotu i jednocześnie przedmiot ten musi precyzować, tj. wskazywać w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień. Tylko to może być bowiem przedmiotem zarzutu we wniesionym przez organizację ekologiczną odwołaniu od zezwolenia na inwestycję. Przy przedsięwzięciach budzących zainteresowanie społeczne, a nie ukrywajmy – znaczna część przedsięwzięć z zakresu gospodarowania odpadami ma właśnie taki charakter, inwestorzy muszą się więc liczyć z udziałem organizacji ekologicznych nie tylko w postępowaniu środowiskowym, ale również na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.
Termin „ważności” decyzji środowiskowej, a decyzje następcze
Gdy mowa o dalszych etapach procesu inwestycyjnego przejść należy więc do kwestii „ważności” decyzji środowiskowej. Co do zasady, decyzja ta może być przedłożona do wniosku o wydanie m.in. decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 6 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna. Obecnie termin ten może być przedłużony do 10 lat, o ile uprawniony podmiot uzyskał od organu środowiskowego stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej (lub postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego w ramach ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Wniosek musi zawierać informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji środowiskowej (lub wspomnianego postanowienia). Bardzo ważnym aspektem możliwości przedłużenia „ważności” decyzji środowiskowej jest fakt, że wniosek ten może być złożony do organu środowiskowego nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Doświadczenie pokazuje, że wielu przedsiębiorców zwyczajnie o złożeniu takiego wniosku zapomina. Stąd konieczne jest pilnowanie wspomnianego terminu ze szczególną starannością.
Kwestia przedłużenia „ważności” decyzji środowiskowej może mieć bowiem niebagatelne znaczenie dla możliwości ukończenia realizacji inwestycji i rozpoczęcia jej eksploatacji. Doświadczenie pokazuje, że o ile zachowanie przedmiotowego terminu nie stanowi znaczącego problemu do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym bardziej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jego zachowanie może być problematyczne dla uzyskania decyzji na eksploatację inwestycji. Tutaj dochodzimy jednak do istotnego praktycznego problemu, mianowicie – czy koniecznym jest złożenie wniosku o decyzję eksploatacyjną w przywołanym wyżej terminie 6 lub 10 lat od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję środowiskową. W przypadku instalacji do termicznego przekształcania odpadów, decyzją eksploatacyjną będzie głównie pozwolenie zintegrowane, które nie zostało ujęte w katalogu wskazanym w art. 72 ustawy środowiskowej, przed których uzyskaniem następuje wydanie decyzji środowiskowej. Zagadnienie to jest wieloaspektowe, jednak zasadniczo sprowadzić je można do starcia dwóch poglądów.
Pierwszy zakłada, że skoro elementem pozwolenia zintegrowanego jest wymienione w art. 72 ustawy środowiskowej zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów i zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, będące w istocie elementem pozwolenia zintegrowanego, to wniosek o jego wydanie musi był złożony w terminie 6 lub 10 lat od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję środowiskową. Tezę tę potwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 października 2020 r. (sygn. akt II OW 82/20), przy czym kwestia nie była istotą rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Drugi pogląd sprowadza się do stanowiska przeciwnego – że przedmiotowe nie jest wymagane. Stanowisko takie prezentuje prof. dr hab. Marek Górski3. Teza ta znalazła również potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie4, jednak co wymaga zaznaczenia nie została ona poddana szczegółowej analizie prawnej. Odpowiedź na postawione pytanie nie jest więc jednoznaczna
i dotychczas nie ukształtowała się jednolita linia orzecznicza i doktrynalna, przesądzająca o powyższej kwestii i znaczenia zachowania 6-cio lub 10-cio letniego terminu na złożenie wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Doświadczenie pokazuje zaś, że jest to istotny problem praktyczny. Pożądana byłaby więc pogłębiona refleksja sądów administracyjnych w tym zakresie.
Podsumowanie
Istotą decyzji środowiskowej jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednak nie może umknąć uwadze, że decyzja ta ma wpływ na całość procesu inwestycyjnego nie tylko z punktu widzenia środowiskowego. Wyznacza ona kierunek działania, a poszczególne jej zapisy, niekiedy nawet niezwiązane ze środowiskowym oddziaływaniem inwestycji, determinują jej kształt dookreślany na kolejnych etapach inwestycyjnych. Niezmiernie ważne jest dla inwestorów by zachować czujność już na tym etapie inwestycji – łącznie z wyborem lokalizacji, a także pilnować „ważności” decyzji środowiskowej, by uniknąć problemów w przyszłości.
1 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko (Tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112), dalej: ustawa środowiskowa, ustawa ocenowa lub uooś.
2 Dz. U. z 2021 r., poz. 2404.
3 Pozwolenie zintegrowane a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach [w:] Zeszyty Prawnicze, nr 4(80) 2023;
4 por. wyrok z dnia 27 października 2017 r., IV SA/Wa 339/17.
Źródło: Marta Lorych, Radca Prawny, Ziemski&Partners Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp.k.
Artykuł pochodzi z wydania 1/2025 “Nowa Energia”.
